مقایسه بازسازی زلزله گیلان و زنجان و زلزله بم

در این مقاله قصد آن داریم تا با مقایسه تطبیقی مدیریت بازسازی زلزله سال 1369 گیلان و زنجان و زلزله سال 1382 بم در برخی از سیاست­های کلان بازسازی، به بررسی تفاوت­ها و اشتراکات این دو بازسازی جهت کارآمدتر نمودن مدیریت بازسازي سوانح احتمالی آتی بپردازیم.

 


 مقایسه تطبیقی مدیریت بازسازی زلزله سال 1369 گیلان و زنجان و زلزله سال 1382 بم

  

چكيده:

 زلزله مخرب سال 1369 گیلان و زنجان و همچنین زلزله سال 1382 بم از جمله مهیب­ترین سوانح طبیعی دو دهه اخیر ایران بوده است. وقوع این دو سانحه، سبب تحمیل خسارات فراوان مالی و جانی در مناطق آسیب­دیده، بطوریکه در اثر این دو زلزله، قریب به 50 هزار نفر کشته بر جای ماند. از طرفی خسارات فراوان وارده به اماکن مسکونی و تجاری به حدی بود که جهت احیاء مجدد حیات کالبدی مناطق تحت تأثیر سوانح مذکور، بازسازی این مناطق در دستور کار مسئولان ذی­ربط قرار گرفت.

 

در زلزله سال 1369 گیلان و زنجان که تقریباً نقطه عطفی در بازسازی­های پس از سوانح طبیعی تا آن زمان بود، نقاط قوت فراوانی وجود داشت که مبنای بازسازی­های بعدی قرار گرفت؛ مدیران و مسئولان در این زلزله روشهای نوینی را در دستور کار خویش قرار دادند که موفقیت فرآیند این بازسازی را نسبت به  گذشته بیشتر نشان می­داد.

 

زلزله بم نیز نقطه عطف ديگري در میان بازسازی­های اخیر بود؛ چرا که وجود كشته‌هاي فراوان، تخريب بخش وسيعي از شهر تاریخی بم و نيز مهم‌تر از همه، عدم وجود تجربه مناسب در زمينۀ بازسازي شهري، پیچیدگی اين فرآيند را مضاعف نمود. از طرفي با توجه به عمق سانحه و توجه خاص مسئولان و مدیران بازسازی، روش‌های جدیدی در شیوه­های مدیریتی بکار گرفته شد که پیش از آن استفاده نشده بود.

 

در این مقاله قصد آن داریم تا با مقایسه تطبیقی مدیریت بازسازی زلزله سال 1369 گیلان و زنجان و زلزله سال 1382 بم در برخی از سیاست­های کلان بازسازی، به بررسی تفاوت­ها و اشتراکات این دو بازسازی جهت کارآمدتر نمودن مدیریت بازسازي سوانح احتمالی آتی بپردازیم.

  

کلمات کلیدی: مدیریت بازسازی، زلزله سال 1369 گیلان و زنجان، زلزله سال 1382 بم.

  

1) زلزله گيلان وزنجان

در حدود ساعت 30 دقيقه بامداد روز پنج‌شنبه 31 خردادماه سال 1369 به وقت محلي زلزله‌اي در فلات ايران در محدوده جغرافيايي به مشخصات 36 درجه و 49 دقيقه عرض جغرافيايي و 49 درجه و 23 دقيقه و 51 ثانيه طول جغرافيايي، در مجاورت شهرستان رودبار با بزرگي 3/7 ريشتر رخ داد.

 شدت زلزله به حدي بود كه شهرهاي تهران در 200 كيلومتري و تبريز در 400 كيلومتري از مركز حادثه به شدت به لرزه درآمده بر اساس گزارش‌هاي رسمي سازمان برنامه و بودجه، در اثر زلزله، حدود 14000 نفر كشته يا مفقود الاثر شدند و نيز حدود 8002 نفر نيز مجروح گشتند. تعداد واحدهاي مسكوني آسيب‌ديده ثبت شده در كارگاه‌هاي بازسازي بنياد مسكن، حدود 214000 واحد گزارش شده است.

 

 

 

 

 

1-1) امدادرساني و اسكان اضطراري

از اولين ساعات وقوع سانحه، امكانات مورد نياز جهت امداد رساني به آسيب‌ديدگان منطقه بسيج گرديد. تيم‌هاي امداد و نجات از سراسر استان و ديگر استان‌ها به منطقه وارد شدند. نكته اساسي در اين مرحله عبارت بود از اتخاذ تصميم صحيح و اصولي مبني بر خارج ننمودن مردم از منطقه، چرا كه اين امر موجب گرديده بود كه محور اصلي بازسازي كه بر مشاركت مردم و در صحنه بودن خود آسيب‌ديدگان استوار بود تقويت گردد و مردم آسيب‌ديده حالت انفعالي پيدا نكنند ونقش خود را به عنوان بازوي اصلي بازسازي ايفا نمايند.

 

 

 

1-2) اسكان موقت

در اين مرحله با توجه به اين كه مدت زماني تا فصل بارندگي و سرما باقي نمانده بود و همچنين با توجه به شرايط خاص اقليمي منطقه، دولت اقدام به برپايي اسكان موقت براي آسيب‌ديدگان به روش‌هاي مختلف نمود. در مواردي اتاق‌هاي كوچك 35 متري؛ شناژ افقي و عمودي دراختيار آسيب‌ديدگان قرار گرفت، در شهرهاي رودبار و منجيل اتاقك‌هاي 12 متري به نام فابين به طور امانت داده شد، در تعدادي از روستاها نيز مبلغي در حدود 20 هزار تومان و برخي مصالح ساختماني  به مردم داده شد تا خود به احداث اسكان موقت بپردازند.

 

 

 

1-3) بازسازي

1-3-1) تهیه برنامه بازسازی

پس از وقوع زلزله با توجه به تجارب بنياد مسكن انقلاب اسلامي، اين نهاد به عنوان مجري بازسازي تعيين گرديد.

 

در این راستا از مهمترین اقدامامی که توسط این نهاد صورت گرفت تهیه برنامه جامع بازسازی مسکن بود، این برنامه برای نخستین بار تهیه شده و به تصويب هيأت دولت وقت رسيد كه برخي از نكات برجسته آن به قرار ذيل بود:

 

  • به حداقل رسانيدن سرمايه دولتي در بخش مسكن.
  • محور قرار دادن مشاركت مردمي در امر بازسازي.
  • متكي بودن نظام طراحي بر مردم و همراه با آنها.
  • مساعدت مديريت دولتي بازسازي در اموري كه مردم به تنهايي قادر به انجام آن نبودند.

 

1-3-2) تشکیلات بازسازی

سياست نظام تشكيلاتي برنامه بازسازی براساس تعيين يك دستگاه به عنوان مجري از جمله نکات مثبتی بود که در این بازسازی مد نظر قرار داده شد، چرا که معمولاً به دليل عدم وجود برنامه جامع و مدون، مسئولان بازسازی را بين چند دستگاه اجرايي و فني بعضاً بين گروههاي خيريه تقسيم نمايند حال آنكه از عواقب ثانوي و ماندگار عدم رعايت وحدت رو به و اتخاذ تصميمات غلط از موضع نا آگاهي دستگاه ماموريت يافته آگاه نمي باشند خوشبختانه در اين بازسازي با هماهنگي شايسته‌اي كه في­ما­بين نماينده ويژه رياست جمهوري و هيئت وزيران و بنياد مسكن بوجود آمد كل مسئوليت به يك دستگاه اجرايي احاطه شد و همين امر از تصميم گيريهاي ناصحيح كاست.

 

پرهيزاز ايجاد تشكيلات جديد و اضافي جهت تقويت مجري بازسازی در منطقه تلاش گرديد از نيروهاي استانهاي ديگر به عنوان نيرو معين استفاده گردد و در اين راستا استانهاي ستاد كل بازسازي مسكن مناطق زلزله زده تشكيل و كل منطقه بين 17 ستاد معين كه از بنياد مسكن ساير كشور اعزام شده بودند تقسيم گرديد كه اين ستادها نيز ضمن احداث دفاتر و مراكز اصلي استقرار خود در هر يك از مناطق بنا به حجم كار و وسعت منطقه جهت سهولت دسترسي مردم حدود 30 ستاد فرعي (كارگاه) مستقر نمودند.

 

 

1-3-3)منابع مالی

به حداقل رساندن سرمايه گذاري در بخش مسكن عمومي از جمله مواردی بود که در سياست مالي و اعتباري برنامه بازسازي بر آن تاکید فراوان شده بود. بر همین اساس جهت تقویت بنیه مالی آسیب­دیدگان و نیز با توجه به كارشناسي به عمل آمده و ميزان آسيب وارده، جهت احداث یا تعمیر واحدهای مسکونی، به خسارت دیدگان وام بانکی کم بهره پرداخت شد.

 

در این زمینه تسهيلات بانكي ميزان وام را با توجه به تعداد خانوار، شهري و روستايي بودن، همچنين بر اساس استان و ميزان خسارت تعيين نمودند. در امر ارائه تسهيلات بازسازي سه ارگان نقش اصلي را ايفا كردند كه عبارت بودند از:

 

  • بانكها به عنوان منابع تأمين كننده اعتبار.
  • بنياد مسكن به عنوان مجري برنامه بازسازي.
  • استانداري‌ها به عنوان ناظر و هماهنگ كننده.

پرداخت وام در سه مرحله انجام مي‌گرفت. مرحله اول بعد از تكميل پرونده و كارشناسي از واحد مسكوني، مرحله دوم بعد از اجراي شناژ پائين و ديوار چيني و مرحله سوم بعد از اتمام ديوار چيني و شروع عمليات پوشش سقف.

 

نکته قابل توجه آن­که، در این بازسازی کمک بلا عوض وجود نداشت.

 

 

 

1-3-4) دانش فنی و مصالح ساختمانی

در اين زمينه سياست كلان بر دو محور ارتقاء كيفي واحدهاي مسكوني و نيز اصل خودكفايي در سطح منطقه و ملي استوار بود. با توجه به اينكه منطقه آسيب‌ديده شامل استانهاي گيلان وزنجان و نيز محدوده خلخال بود بنابراين فرهنگ‌ها و الگوهاي متفاوتي جهت ساخت و ساز، موجود بود كه مي‌بايست هر كدام در بازسازي‌ها و نوسازي‌ها اعمال گردد، به همين منظور:

 

  • جهت ساخت و ساز شهري با توجه به محدود بودن توليدات داخلي تيرآهن، از اسكلت فلزي استفاده گرديد.
  • در روستاهاي استان گيلان، به دليل استفاده رايج از چوب به عنوان مصالح اصلي قبل از زلزله، پيشنهاد گرديد كه از اسكلت چوبي با پوشش زيگالي كه توانايي و مقاومت خود را در زلزله نشان داده بود استفاده گردد.
  • در مورد روستاهاي استان زنجان نيز به دليل اينكه تيپ آشنا و غالب در ساخت و سازهاي منطقه ديوارهاي باربر خشت و گلي بود و اين سيستم در مقابل زلزله مقاومت چنداني از خود نشان نداده بود، بنابراين پيشنهاد به تغيير آن داده شد. در روش جديد از ديوارهاي آجري استفاده شد و جهت تقويب آن شناژ قائم و افقي بتني نيز استفاده گرديد.

در راستاي سياستهاي برنامه جهت جلوگيري از ايجاد بازار كاذب مصالح، بنیاد مسکن با كمك وام بانك جهاني در سطح ملي جهت تهيه و تدارك مصالح عمده بازسازي اقدام نمود و از طرق ستادهای معین بازسازی توزیع گردید.

 

دلايل پيگيري تدارك مصالح بصورت ملي بشرح ذيل بود:

 

  • جلوگيري از بازار سياه
  • استفاده بهينه از مصالح بومي
  • به حداقل رساندن هزينه حمل و نقل
  • توزيع مصالح به قيمت دولتي

1-3-5) نظام طراحی، نظارت و هدایت

در اين بازسازي مناطق زلزله‌زده اكثر روستاها از سه قشر كشاورزان، دامداران و خوش نشينان تشكيل شده بود ولي مي‌بايست براي هر سه قشر خانه‌هايي با سلايق و نيازهايشان ساخته شود. اما به دليل اينكه ستادهاي معين درك اين واقعيت‌ها را ناديده گرفته بودند، بنابراين اكثر قريب به اتفاق واحدهاي مسكوني كه توسط روستائيان احداث گرديده بود با نقشه‌هاي ستادهاي معين بازسازي تفاوت داشت، چرا كه حرف اول در طراحي واحدهاي مسكوني روستائيان را معيشت‌شان مي‌زد؛ در حالي كه از ديدگاه طراحان واحدهاي مسكوني روستائيان صرفاً سكونت‌گاه و استراحت‌گاه بود.

 

در مورد طراحي بافت روستاها نيز بايد اشاره نمود كه در طراحي بافت اكثر روستاها كاملاً نظر مردم اعمال نشده بود و در بسياري موارد صرفاً به دليل حجم آواربرداري و كوتاه بودن دوره اسكان موقت و نيز در پيش بودن فصل سرما، اقدام به جابجايي روستاها نموده بودند.

 

عامل اصلي اين مهم وجود برنامه‌ريزي در مرحله اسكان موقت بود. درمرحله اسكان موقت و با توجه به جو بحراني اين مرحله اكثر تصميمات اتخاذ شده بود و باعث گرديده بودكه روستاها (نه به دليل مشكل زمين‌شناسي، بلكه به دليل حجم آواربرداري و زمان لازم اين كار) جابجا شوند همچنين روستاهاي جابجا شده نيز بدون مطالعه مناسب مكان‌يابي و به صورت شطرنجي طراحي شدند. در اين بين مشكلاتي چون ادغام برخي روستاها بدون مطالعه مناسب، عدم وجود تناسب بين قطعات واگذار شده با زندگي و معيشت مردم و نيز بسياري مسائل ديگر مشكلات عديده فراواني را موجب شده بود.

 

در مناطق زلزله‌زده زنجان به دليل اينكه سنت رايج مردم استفاده از خشت و گل و سقف چوبي بود و پيشنهاد بنياد مسكن استفاده از شناژهاي بتني و ديوار آجري بود تفاوت فاحشي مابين سنت ساخت و ساز رايج در منطقه و پيشنهاد ارائه شده توسط بنياد وجود داشت بنابراين به يك حركت فرهنگي نياز بود كه از روش هاي ذيل براي آموزش روستائيان استفاده گرديد:

 

  • آموزش كلاسيك در سازمان‌هاي ذي‌ربط.
  • آموزش به وسيله نشان دادن ماكت، عكس، اسلايد و نقشه در محيط‌هاي روستايي.
  • الگوسازي

آموزش‌هاي كلاسيك انجام گرفته در اين مناطق با همكاري سازمان آموزش فني و حرفه‌اي وزارت كار و امور اجتماعي صورت گرفت و با اين روش، افراد آموزش داده شده وارد طيف بازسازي مي‌شدند. ولي اين روش به دلايلي چون معلوم نبودن نتيجه كار جهت داوطلين، طولاني بودن دوره‌هاي آموزشي و عدم رضايت داوطلبين جهت اختصاص به اين امر و نيز عدم امكانات، جهت ساماندهي اين افراد طرح فوق نتيجه بخش نبود.

 

راه حل دوم آموزش به وسيله نشان دادن ماكت، اسلايد و عكس بود. براي اين منظور با توجه به نبودن برق در اكثر روستاهاي آسيب‌ديده، مشكلات فراواني بوجود مي‌آمد. از طرفي عدم وجود زباني مشترك بين تحصيلكرده‌هاي دانشگاهي با قشر روستايي مزيد بر علت شده بود. البته اين روش نسبت به روش قبلي مؤثرتر بود.

 

راه حل سوم عبارت بود از ساخت خانه‌هايي به عنوان الگو (الگوسازي). در اين روش با توجه به كمبود نيروي فني در ستادهاي معين بازسازي و سياست‌ عدم گسترش و جذب نيرو، ستادهاي معين اقدام به تشكيل گروه‌هاي فني و شكل دادن آنها نمودند. اين گروه‌ها به روستاهاي مختلف اعزام شده و با صحبت وتوافق با چند خانوار آسيب‌ديده شروع به ساختن خانه هايي با سيستم جديد مي‌نمودند. در بسياري از روستاها با توجه به اينكه احداث واحد مسكوني افراد بي‌سرپرست به عهده بنياد مسكن بود همين واحدهاي بي‌سرپرست كه توسط بنياد به اجرا در مي‌آمد به عنوان الگوسازي در روستا مطرح مي‌گرديد كه بهترين نتيجه را نسبت به دو روش قبلي در آموزش روستائيان عايد نمود.

 

به عنوان مثال مي‌توان به منطقه طارم سفلي از استان زنجان اشاره نمود كه در آن، ستاد معين اصفهان از همان ابتدا يعني در مرحله اسكان موقت اقدام به ساخت واحدهاي 15 متري و 35 متري با استفاده از شناژهاي افقي و قائم كرده بود؛ به طوري كه همان افراد درمرحله اسكان دائم اقدام به گسترش واحدهاي خود نمودند. در حقيقت اين واحدها هم به عنوان الگو استفاده شد و هم به عنوان اسكان موقت در نظر گرفته شد.

 

 

 

2) زلزله بم       

در سحرگاه روز جمعه 5 دي ماه 1382، برابر با 26 دسامبر 2003  ساعت 5 و 26 دقيقه و 57 ثانيه زلزله‌اي ويرانگر به عمق كانوني 7 كيلومتر از سطح زمين و بزرگي 3/6= MW در مقياس ريشتر، شهر تاريخي بم و بروات و روستاهاي اطراف را به شدت لرزاند و باعث تلفات و خسارات مالي و جاني جبران‌ناپذيري گرديد.

 

 

 

شکل 1: موقعيت زلزله سال 1382 در منطقه جنوب كشور (بم و بروات)

 

 

 

   در اثر اين زمين لرزه مخرب 80 درصد ساختمان‌ها كاملاً تخريب شدند، حدود 17 درصد تخريب با آسيب‌هاي اساسي به سازه (غيرقابل بهره‌برداري)، حدود 8/2 درصد ساختمان‌ها آسيب‌هاي غيرسازه‌اي و حدود 2/0 درصد نيز آسيب جزعي ديدند.

 

   همچنين ارگ تاريخي بم آسيب كلي و اساسي ديد، اكثر سكونتگاه‌هاي روستايي و نيز قنوات و شبكه‌هاي آب و برق و مخابرات تخريب و كليه نظامات و ارتباطات درون شهري متلاشي گرديد. اين فاجعه ملي موجب كشته شدن قريب به 32000 نفر و زخمي شدن حدود 25000 نفر گرديد.

 

 

 

2-1) اقدامات مسئولان بلافاصله پس از زلزله 

2-1-1) امداد و نجات و اسکان اضطراری

براساس گفته‌هاي وزير كشور وقت، در جلسه مشترك ستاد راهبري و امدادرساني زلزله بم مورخ 25/1/1383؛ در مرحله اول (امداد و نجات)، ظرف كم‌تر از 24 ساعت حدود 14 هزار نفر از مجروحان از فرودگاه بم به مناطق مختلف منتقل شدند. در كنار اين امر، جست‌وجوي قربانيان، پيدا كردن اجساد، انتقال مجروحان و مسالة اسكان آسيب‌ديدگان و بازماندگان حادثه هم مطرح بود كه هلا‌ل احمر و ستاد حوادث و سوانح غير مترقبه، اين امور را به سرانجام رساندند.

 

همچنين از بين 34 هزار و 93 خانوار مدعي سكونت در شهر بم، سكونت 22 هزار و 500 خانوار احراز شد و در نتيجه، تعداد جمعيت واجد كمك بالغ بر 78 هزار نفر بود.

 

از اول سال 1383 نيز وجه نقدي بابت جيره غذايي پرداخت شد: مبلغي معادل 40 هزار تومان به هر خانواده سه نفره و 5 هزار تومان بابت هر نفر اضافه و كلاً تا سقف 60 هزار تومان. البته اطلاعي در دست نيست كه اين كمك‌هاي نقدي و غيرنقدي رايگان تا چه زماني ادامه داشته و يا خواهد داشت.

 

 

 

2-1-2) اسكان موقت

طبق گفته‌هاي مسئولين ساماندهي وضعيت منطقه آسيب ديده بم حدود 30هزار واحد مسكوني موقت براي شهرهاي بم و بروات و چند منطقة روستايي بم پيش‌بيني شده بود كه به گفته رئيس جمهوري وقت، در جلسه ستاد بازسازي شهر بم در تاريخ 13/3/1383، از 27 هزار خانوار شناسايي‌ شدة بمي، 26 هزار خانوار در حدود 8 هزار و 500 مهمانپذير و مهمانشهر اسكان يافته بودند. البته خانواده‌هاي آسيب ديده علاقمند بودند كه در محل خانه‌هاي قبلي خود صاحب خانه شوند و اين موضوع روند تحويل كانكس‌ها را به تعويق انداخت اما در نهايت براي افرادي كه پرونده تشكيل داده بودند سكونت موقت فراهم شد. وزارت كشور و استانداري استان كرمان ماموريت يافتند تا نسبت به تامين كانكس‌هاي پيش ساخته 20-18 مترمربعي مجهز به آبگرم‌كن، كولر، سينك آشپزخانه و سرويس بهداشتي (توالت و حمام) و استقرار آنها در محل زندگاني افراد، در اردوگاهها براي اسكان موقت اقدام نمايند. همچنين بنياد مسكن موظف شد كه در نقاطي از شهر اردوگاه‌هايي براي سكونت آسيب‌ديدگان فراهم آورد، از طرفي به دليل خصوصيت خانه باغ بودن بم و نيز علاقمندي مردم به داشتن اسكان موقت در محل سابق خانه‌هاي خود، بنياد مسكن موظف به ساخت اتاقك‌هاي كوچك پيچ و مهره‌اي 18 و 20 متري در محل زندگي مردم نمود.

 

 

 

2-1-3) بازسازي

پس از انجام اقدامات اولیه نظیر امداد و نجات و اسکان اضطراری و موقت بازسازی دائم در دستور کار مسئولان قرار گرفت.

 

2-1-3-1) تشکیلات  بازسازی (تشکیل ستاد راهبری و سیاستگزاری بازسازی بم)

بالاخره پس از بررسي‌هاي فراوان هيات وزيران در جلسه مورخ 28/10/1382 بنا به پيشنهاد رئيس جمهور، تصميمات ذيل را اتخاذ نمود:

 

  • تشكيل ستاد راهبري و سیاستگزاری بازسازي بم.
  • تشكيل ستاد بازسازي استاني با تعيين وظايف از طريق ستاد راهبري.
  • واگذاري اجراي برنامه بازسازي، نوسازي، بهسازي و مقاوم‌سازي اماكن مسكوني و تجاري به بنياد مسكن انقلاب اسلامي.

بدين ترتيب در نظام تشکیلاتی بازسازی برای نخستین بار ستادی تحت عنوان ستاد راهبری و سیاستگزاری بازسازی بم تشکیل گردید. با ايجاد اين ستاد، وظايف هريك از ارگانهاي ذي‌ربط تعيين گرديد. همچنين وجود اين ستاد باعث گرديد كه موازي كاري در سازمان‌هاي مرتبط با امر بازسازي بم بوجود نيايد و شرح وظايف هر يك از سازمان‌ها به صورت واضح و مشخص به آنها ابلاغ و پيگيري شود. به عنوان نمونه مسئوليت ساخت و بازسازي اماكن مسكوني و تجاري بر عهده بنياد مسكن نهاده شد و یا بازسازي سيستم آب و فاضلاب، برق و مخابرات نيز به وزارتخانه‌ها و ادارات مربوطه واگذار شد. در نتيجه هريك از نهادها، سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها، مسئوليتي را كه قبل از زلزله بر عهده داشتند پس از زلزله نيز ادامه دادند، همچنين هماهنگي بين سازماني بر عهده ستاد راهبري بم بود.

 

ستاد راهبري و سیاستگزاری بازسازي شهرستان بم متشكل از: «وزيران مسكن و شهرسازي، كشور، دادگستري، امور اقتصادي و دارايي، فرهنگ و ارشاد اسلامي، روساي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري، جمعيت هلال احمر، بنياد مسكن انقلاب اسلامي و استاندار كرمان» جهت تدوين سياست‌هاي كلي بازسازي شهرستان بم (از قبيل برنامه‌ريزي، ساماندهي، هدايت عمليات اجرايي و نظارت بر امر بازسازي) تشكيل شد. تصميمات نمايندگان مذكور با اكثريت آراء در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيات وزيران بوده و لازم‌الاجرا بود. بدين‌ترتيب به منظور سیاستگزاری بازسازي مناطق زلزله‌زده شهرستان بم ستاد راهبري، به رياست وزير مسكن و شهرسازي تشكيل داده شد. همچنين رئيس وقت بنياد مسكن با حكم رئيس جمهور به عنوان دبير ستاد راهبري و مجري بازسازي بم منصوب گرديد.

 

 

 

2-1-3-2) برنامه بازسازی بم

   سیاستگزاری بازسازي و تعيين وظايف دستگاه‌ها و تصويب اعتبارات در بخش‌هاي مختلف از اولين اقدامات ستاد راهبري بم بود. يكي از مهم‌ترين تصميمات اين ستاد، واگذاري مسئوليت آواربرداري و مديريت اجرايي بازسازي واحدهاي مسكوني و تجاري شهري و روستايي به بنياد مسكن انقلاب اسلامي بوده و در همين راستا نيز پس از انجام كارشناسي‌هاي لازم توسط بنياد مسكن و با استفاده از تجربيات گذشته اين نهاد، برنامه بازسازي منطقه را تهيه و به ستاد راهبري پيشنهاد نمود. ستاد راهبري نيز در تاريخ 19/12/82 برنامه پيشنهادي را تصويب و به دستگاه‌هاي ذي‌ربط ابلاغ نمود.

 

   در اين برنامه، قرار شد مناطق آسيب‌ديده از زلزله با توجه به سه اصل مهم و اساسي:

 

  • ·         مشاركت مردم
  • ·         حفظ هويت بم
  • ·         استحكام در ساخت و ساز

 بازسازي شود و برنامه بازسازي در دو بخش روستايي و شهري به اجرا در آيد.

 

   بازسازي بم نسبت به ساير بازسازي‌هاي قبلي تفاوت‌هاي فراواني داشت چرا كه در بازسازي‌هاي گذشته بنياد مسكن تلاش مي‌كرد امكانات لازم را براي مردم فراهم نمايد تا مردم خودشان بازسازي را انجام دهند، به عبارت ديگر سياست كلان توانمندسازي مردم جهت استفاده از مشاركت آنان در بازسازي بود. اما در بم علاوه بر اين پارامتر، پارامتر هويت تاريخي و فرهنگي- معماري چند هزار ساله آن نيز مطرح بود. لذا لازم بود مدل خاصي طراحي شود و سه اصل مهم: حفظ هويت تاريخي و معماري، استحكام در ساخت و ساز و مشاركت مردمي مورد توجه قرار گيرد كه انجام هر يك كار بسيار مشكل، حساس و قابل توجهي بود.

 

بر همين اساس ستاد راهبري بم تصميم گرفت كه علاوه بر اينكه مشاركت مردم در ساخت و ساز را جلب نمايد، در عين حال با استفاده از حضور اساتيد و معماران برجسته كشور اين مشاركت را در جهت ساخت شهري با هويت و تاريخي هدايت نمايد. با اين تصميم مردم كارفرماي ساخت خانه‌هاي خود و مجريان اصلي بازسازي شناخته شدند و دولت نيز توسط بنياد مسكن به عنوان حمايت و هدايت كننده مردم در جهت توانمندسازي آنان براي بازسازي، اقداماتي اساسي را به منظور آماده‌سازي بستر بازسازي انجام دهد.

 

در اين روش نقش دولت زماني پر رنگ مي‌شد كه مردم توانايي انجام كار را نداشته و نياز به كمك دولت داشته باشند.

 

 

 

2-1-3-3) نظام طراحی، نظارت و هدایت

جهت حفظ هويت بم و هويت پيشين آن برای نخستین بار در تاریخ بازسازی­های کشور از سوي ستاد راهبري، شورايي تحت عنوان شوراي عالي معماري و شهرسازي شهرستان بم با تركيب 5 نفر از برجسته‌ترين اساتيد معماري كشور تشكيل شد تا ضوابط و الزامات معماري شهر بم را مشخص كنند. در اين راستا بهترين مشاوران كشور براي كنترل ضوابط و الزامات معماري و ساخت و ساز در كليه سطوح انتخاب شدند. از طرفي جهت ارتباط مناسب بين اين مشاوران و شوراي عالي معماري و شهرسازي بم مقرر شد كه يك شركت مهندس مشاور، تحت عنوان مشاور مادر (مشاوران نقش جهان پارس) به عنوان پل ارتباطي بين اين مشاوران و شوراي عالي معماري و شهرسازي باشد.

 

براي نظارت بر ساخت و سازها و رعايت اصل استحكام بم، بنياد مسكن انقلاب اسلامي با سازمان نظام مهندسي ساختمان استان كرمان، قراردادي منعقد كرد تا كار نظارت را بر عهده سازمان نظام مهندسي قرار گیرد و علاوه بر آن دفاتر فني ستادهاي معين بنياد مسكن انقلاب اسلامي و دفاتر نظارت عالي نيز در ستاد كل بازسازي بم مستقر گرديدند تا علاوه بر افزايش مشاركت‌هاي محلي و استاني به نظارت مستمر بر كار ساخت و سازها و افزايش مهارت‌هاي عوامل اجرايي جهت مقاوم‌سازي بپردازند و از اقدامات غيراصولي آنها ممانعت نمايند در واقع براي دستگاه نظارت يك نظام ترويجي و هدايتي طراحي شده بود نه يك نظام كنترلي شديد؛ همچنين كار كنترل كيفيت كليه مصالح ساختماني نيز به عهده معاونت فني، نظارت و ارزيابي ستاد كل بازسازي بم قرار گرفت تا از به كارگيري هر گونه مصالح نامناسب توسط مردم و پيمانكاران جلوگيري به عمل‌آيد. از طرفي مديران بازسازي طي انعقاد قراردادهايي، با مستقر كردن آزمايشگاه‌هاي فني و مكانيك خاك وزارت راه و شركت معتبر ساخت‌آزما و مركز تحقيقات بتن در شهر بم و ستادهاي معين موضوع آموزش‌هاي لازم براي پيمانكاران و آزمايشات مربوط به كنترل كيفيت مصالح ساختماني در ساخت و سازها را محقق ساخته تا از به كار بردن مصالح ساختماني نامرغوب در ساختمان‌ها جلوگيري به عمل آورند. يكي ديگر از اقداماتي كه در خصوص مقاوم‌سازي و ترميم ساختمان‌هاي باقيمانده از زلزله انجام شد، بهره‌گيري از اساتيد دانشگاه و معماران برجسته كشور و صاحبنظران مقاوم‌سازي سازه‌ها بود. اين مشاوران با بررسي دقيق تك‌تك ساختمان‌هاي باقيمانده و آسيب‌هاي ناشي از زلزله در سازه‌ها نسبت به تعيين تكليف هر يك از ساختمان‌هاي تخريبي يا تعميري اقدام و با ارائه طرح بهسازي همراه با نقشه‌هاي اجرايي، مقاوم‌سازي ساختمان‌هاي آسيب ديده را محقق سازند.

 

 

 

2-1-3-4) منابع مالی

منابع مالی در این بازسازی از سه طریق کمک­های مالی دولت، سازمان­های غیر دولتی و خیرین (داخلی و خارجی) و خود آسیب­دیدگان تامین گردید.

 

دولت در این خصوص با استفاده از روش تقویت بنیه مالی آسیب­دیدگان اقدام به پرداخت وام بانکی کم­بهره، کمک بلاعوض نمود همچین هدایت کمک­های مالی خیرین و سازمان­های غیردولتی بوسیله دولت صورت گرفت.

 

مطالب ذکر شده در شکل شماره (2) به اختصار آمده است.

 

 

 

شكل شماره 2: نحوه تامين منابع مالي در بازسازي پس از زلزله بم

 

در این زمینه کمک­های مالی بر اساس شهری یا روستایی بودن و همچنین بر اساس میزان خسارت وارده (تعمیری، احداثی و مقاوم­سازی) پرداخت گردید. در این بازسازی برای نخستین بار وام مقاوم­سازی پرداخت گردید تا متقاضیان با کمک شرکت­های مهندسی مشاور اقدام به نوسازی واحدهایی که قابلیت مقاوم­سازی دارد نمایند. همچنین پرداخت وام در سه مرحله انجام مي‌گرفت، مرحله اول بعد از تكميل پرونده و كارشناسي از واحد مسكوني، مرحله دوم بعد از اجراي شناژ پائين و ديوار چيني و مرحله سوم بعد از اتمام ديوار چيني و شروع عمليات پوشش سقف.

 

 

2-1-3-5) تأمين مصالح

تامين مصالح اصلي توسط شركت‌هاي تابعه بنياد مسكن صورت مي‌گرفت همچنين در اوايل سال 1384 در محل نمايشگاه خدمات فني و مهندسي (ستاد كل بازسازي)، مكاني جهت ارائه و عرضه مصالح ساختماني در نظر گرفته شده بود. همانگونه كه پيش‌تر بيان شد مديريت بازسازي بر آن بود كه با راه‌اندازي نمايشگاه عرضه مصالح ساختماني علاوه بر جلب مشاركت مردم در نحوه انتخاب مصالح مورد نياز مردم، بتواند در راستاي توانمندسازي منطقه (با استفاده از دعوت از توليدكنندگان و به تبع آن ايجاد بستري مناسب جهت ايجاد نمايندگي‌هاي عرضه مصالح ساختماني) نيز اقدام لازم را انجام دهد.

 

از طرفي نيز يكي ديگر از اهدافي كه در خلال راه‌اندازي اين نمايشگاه دنبال مي‌شد آشنا شدن بيشتر و نيز ارتقاء دانش و آگاهي‌هاي عمومي مردم بم با انواع مصالح ساختماني مورد نياز در ساخت و سازها بود.

 

همچنين بوجود آوردن بازار سالم و نيز جلوگيري از عرضه محصولات و مصالح  غير مرغوب و يا گران با استفاده از ايجاد رقابت بين توليدكنندگان از ديگر اهداف اين طرح بود.

 

بطور خلاصه موارد مذكور را مي‌توان در شكل شماره (3) بيان نمود.

 

شكل 3: مزاياي راه‌اندازي نمايشگاه مصالح ساختماني

بنابراین بطور کلی موارد ذيل از اهداف راه‌اندازي اين نمايشگاه بود كه عبارتند از:

  • ·         عينيت بخشيدن به اصل مهم مشاركت مردم در بازسازي و واگذاري امر تصميم‌گيري براي انتخاب نوع ساختمان، نقشه و مصالح ساختماني. 
  • ·         تامين بستر مناسب جهت همكاري مراجع علمي، تخصصي و دانشگاهي.
  • ·          مشاركت توليد كنندگان مصالح ساختماني جهت ارائه مصالح به مردم.
  • ارائه فن آوريهاي ساختماني جهت ايجاد فرصت انتخاب توسط مردم: در اين زمينه براي انتخاب فناوري جديد و تكنولوژي ساخت معيارهايي نظير اقتصادي بودن فناوري كه متناسب با سرمايه مردم باشد و مقاوم بودن سيستم‌هاي پيشنهادي، و از نظر اقليمي سازگاري با شرايط آب و هوايي منطقه و نيز عمر مفيد ساختمان از اهداف مهم اين طرح در نظر گرفته شد.
  • ·         ترغيب به راه اندازي كارگاههاي كوچك ساختماني.

 

3) نتیجه­گیری

آنچه که دریافت می­شود آن است که پس از زلزله سال 1369 گیلان و زنجان مدیریت بازسازی اقدام به تهیه برنامه مدون بازسازی کرده است و این مهم، خود در یکپارچه سازی و منسجم نمودن بازسازی در بخش مسکن نقش به سزایی را ایفا نموده و مبنای بازسازی­های بعدی قرار گرفت.

در زلزله بم برنامه بازسازی همچون زلزله گیلان و زنجان مشارکت مردم را محور قرار داده و از طرفی به دلیل هویت فرهنگی و تاریخی شهر بم دو عامل استحکام و هویت بم نیز در این برنامه نقش پر رنگ­تری را داشت.

در زمینه تشکیلات بازسازی در هر دو بازسازی نگاه مسئولان به سمت و سویی بود که از ایجاد تشکیلات جدید و موازی پرهیز نمایند و این موضوع  تصمیم­گیری­های آتی را ساده­تر و موجب بهتر شدن فرآیند بازسازی شد.

در نظام طراحی، سیاست کلان بازسازی براين اصل استوار بود كه طراحي با مردم و همراه با آنها انجام شود و نیز به آنچه مردم تاكنون انجام داده اند بعنوان يك ارزش و به ديده احترام بنگرد. اما تفات اصلی در زلزله بم با گیلان و زنجان آن بود که در بم برای نخستین بار از مشاوران نقشه­کش استفاده شد که شیوه مناسبی در تهیه نقشه­های معماری مطابق با خواست مردم بود، از سوی دیگر تشکیل شورای عالی و معماری بم از دیگر نکات مثبت در بازسازی بم به شمار می­رود که هدایت­کننده مناسبی برای بازسازی این شهر محسوب می­شد.

 جدول 1: مقايسه برخي از سياستها در دو بازسازي گيلان و زنجان و بم

 

ردیف

برنامه­ها

گیلان و زنجان

بم

1

اسكان موقت

  • اتاق‌هاي كوچك 35 متري.
  •  امانت دادن اتاقك‌هاي 12 متري به نام فابين (در شهرهاي رودبار و منجيل).

پرداخت حدود 20 هزار تومان جهت ساخت سرپناه و نیز تحویل برخي مصالح ساختماني و...

  • تحویل كانكس‌هاي پيش ساخته 20-18 مترمربعي مجهز به نيازهاي اوليه مردم.
  • ساخت اردوگاه‌ در نقاطي از شهر

ساخت اتاقك‌هاي كوچك پيچ و مهره‌اي 18 و 20 متري در محل زندگي مردم و ...

2

برنامه بازسازی

تدوين اولين برنامه جامع بازسازي مسكن پس از سوانح و مشخص كردن سياست‌هاي اصلي بازسازي با تاكيد بر محورقرار دادن مردم و توانمند نمودن آنان.

تدوين برنامه بازسازي شهر بم با تاكيد بر سه اصل مشاركت مردم، هويت و استحكام بم.

3

تشکیلات بازسازی

  • تعيين يك دستگاه به عنوان مجري.
  • پرهيز از بوجود آوردن تشكيلات موازي.
  • كاهش بوروكراسي اداري در فرآيند بازسازي.
  • تشكيل ستاد راهبري و سياستگزاري بم.
  • تقسيم مناسب وظايف بازسازي در هر بخش، توسط ستاد راهبري و سياستگزاري بم.
  • كاهش بوروكراسي اداري.

استفاده از پتانسيل و توانمندسازي نهادهاي محلي همچون سازمان نظام مهندسي ساختمان استان كرمان جهت نظارت.

4

منابع مالی

  • به حداقل رساندن سرمايه گذاري در بخش مسكن عمومي.
  • پرداخت تسهيلات بانكي با توجه به تعداد خانوار، شهري و روستايي بودن، همچنين بر اساس استان و ميزان خسارت .
  • پرداخت وام در سه مرحله و متناسب با پيشرفت كار.
  • عدم وجود کمک بلا عوض .
  • منابع مالي از طريق دولت، سازمان­های غیر دولتی و خیرین (داخلی و خارجی) تامين شد.
  • كمك بلا عوض جهت تقويت بنيه مالي مردم، پرداخت شد.
  • پرداخت تسهيلات بر اساس شهری یا روستایی بودن و میزان خسارت وارده (تعمیری، احداثی و مقاوم­سازی) پرداخت گردید.
  • وام مقاوم سازي نيز پرداخت شد.
 

5

نظام طراحی، هدایت و نظارت

  • سعي شده بود طراحي همراه با مردم باشد.
  • استفاده از الگوسازي و آموزش جهت معرفي طراحي‌ها و شيوه‌هاي جديد.
  •  
  • تشكيل شوراي عالي شهرسازي و معماري.استفاده از مهندسان مشاورجهت تهيه نقشه منطبق با خواست مردم.
  • تجميع مهندسان مشاور در يك مكان (پايگاه خدمات فني و مهندسي).
 

6

تامین مصالح

  • تهيه مصالح اصلي بوسيله بنياد مسكن.
  • استفاده از مصالح بومي.
  • به حداقل رساندن هزينه حمل و نقل.
  • توزيع مصالح به قيمت دولتي.
  • تهيه مصالح اصلي توسط بنياد مسكن صورت گرفت.
  • استفاده از نمايشگاه مصالح ساختماني جهت ترويج مصالح مرغوب و جلوگيري از ايجاد بازار سياه.
 

 

 4) منابع و مراجع

  • آخوندی، عباس و بحرينی، سيد حسين. (1379) مديريت بازسازی مناطق آسيب ديده از سوانح طبيعی ( تجربه بازسازی مسکن مناطق زلزله گيلان و زنجان 1371-1369 )، موسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران، تهران.
  • اميدوار، بابک، و فاطمی عقداء، محمود و ظفری، حسين و بختياری، علی. (1385) بازسازی مردم محور، کاهش ریسک و توسعه پایدار. دومین همایش بین المللی مدیریت جامع بحران در حوادث غیر مترقبه. تهران.
  • برنامه بازسازي مسكن مناطق آسيب ديده  از زلزله شهرستان بم. (1382) . معاونت بازسازی و مسکن روستایی، دفتر بازسازی.
  • حق‌شناس، جواد - جودي، مجيد. (1375) مروري بر تجربه بازسازي مناطق زلزله‌زده گيلان و زنجان، مجموعه مقالات سمينار استان فارس، زلزله، كاهش آسيب‌پذيري و الگوهاي بازسازي.
  • ظفری،حسین. (1386) بررسی مدیریت بازسازی فیزیکی با نگرشی ویژه بر مشارکت مردم (مطالعه موردی بم)، دانشگاه تهران، رساله کارشناسی ارشد.
  • ظفري، حسين و جودي، مجيد و علیزماني، محمد. (1386) مروري بر سياست‌ها و برنامه‌هاي كلان بازسازي بم. كنفرانس يادبود زلزله بم. دانشگاه آزاد اسلامي كرمان با همكاري مركز ملي مقاوم‌سازي.
  • عليزماني، محمد. (1383) رويكرد بازسازي همراه با توسعه در بازسازي بم، مجموعه مقالات کارگاه تخصصی تدوین منشور توسعه پایدار بم. مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی.

 


این مقاله توسط آقایان حسين ظفری، مجید جودی و محمد علیزمانی در "سومین کنفرانس بین المللی مدیریت جامع بحران در حوادث غیرمترقبه طبیعی" سال 1386 در تهران ارائه گردیده است.

1392/09/24