آماده شدن شهرها در مقابل سوانح طبیعی

مقدمه

امروزه بیش از نیمی از جمعیت جهان در شهرها یا مراکز شهری زندگی می‌کنند. سکونتگاه‌های شهری شریان حیاتی اقتصادی جوامع هستند. آنها به عنوان محرک اقتصادی کشورها عمل می‌کنند و مرکز فناوری و نوآوری و گواه زنده میراث فرهنگی هستند. اما شهرها می‌توانند خطرات جدیدی نیز به دنبال داشته باشند: قطع خدمات و زیرساخت‌های، تخریب محیط زیست شهری، افزایش سکونتگاه‌های غیررسمی و تقریبا یک میلیارد زاغه‌نشین در اکناف جهان، همگی ساکنین شهرها را در مقابل مخاطرات طبیعی آسیب‌پذیر می‌کنند.

«استراتژی بین‌المللی کاهش بلایای سازمان ملل» با همکاری سایر سازمانهای همکار خود، تلاش خود را به افزایش آگاهی در قبال روند توسعه پایدار معطوف کرده است. این موضوع از ریسک سوانح خواهد کاست و بر رفاه و امنیت شهروندان خواهد افزود که  هدف اصلی، تضمین آینده‌ای بهتر است. همکاران «استراتژی بین المللی کاهش بلایای سازمان ملل» با استفاده از تجربه تلاش‌های قبلی که بر آموزش و ایمنی مدارس و بیمارستان‌ها متمرکز بوده‌اند، در سال 2010 تلاش جدیدی را با عنوان «تاب­آوری شهرها» آغاز کرده‌اند. هدف این برنامه، متعهد کردن مسئولان شهری و حکومت‌های محلی در قبال «لیستی از ده اصل ضروری تاب­آور نمودن شهرها» و همکاری آنان با فعالان محلی، اجتماعات مردمی و مقامات ملی بوده است.

استراتژی بین المللی کاهش بلایای سازمان ملل و همکاران آن این لیست را آماده کرده‌اند تا نقطه شروع حرکت تمامی کسانی باشد که می‌خواهند به جنبش بپیوندند. نکته حائز اهمیت دیگر آنکه تعهد در قبال این ده اصل، حکومت‌های محلی و سایر نهادها را قادر خواهد ساخت که «برنامه اقدام هیوگو 2005-2015» را اجرا کنند: برنامه‌ای با هدف تاب­آور نمودن کشورها و جوامع در مقابل سوانح که مورد پذیرش 168 دولت قرار گرفته است. در حقیقت، زمامداری محلی و شهری مناسب کلید تاب­آور نمودن است.

کاهش خطرپذیری شهری فواید بی‌شماری دارد. اگر این مهم به عنوان بخشی از شهرنشینی پایدار به صورت موفق اجرا گردد، شهرهای ایمن به کاهش فقر، ایجاد رشد و اشتغال، تحقق عدالت اجتماعی بیشتر، ایجاد فرصت‌های تجاری جدید و اکوسیستم‌های متعادل‌تر و فراهم کردن سلامتی بیشتر و آموزش و پرورش بهتر کمک خواهند کرد.

لذا شهرداران و مسئولان محلی  بررسی نمایند که چگونه می‌توانند بیشترین تعداد از ده اصل تاب­آور نمودن شهرها را اعمال کنند. آنها نزدیک‌ترین نهادها به مردم و منتخب مردم هستند که انتظار می‌رود به نیازها و ایمنی مردم، پاسخ مثبت دهند. همچنین جامعه مدنی، برنامه‌ریزان، اساتید شهرسازی )از حوزه‌های مختلف(، مقامات ملی و گروه‌های اجتماعی می‌توانند به توسعه راهکارهای نو کمک کنند و با حکومت‌های محلی برای کاهش ریسک سوانح همکاری کنند و با یاری یکدیگر ایمن سازی جامعه مطلوب را تشویق نمایند.

موفقیت این هدف و اقدامات پس از آن، بر اساس تعداد شهرداران و مسئولان محلی که در این راستا حرکت می­نمایند و به عنوان مشارکت کنندگان و الگو‌های شهرهای ایمن متعهد می‌شوند و میزان مشارکت‌های پایدار محلی میان گروه‌های شهروندی، سازمان‌های مردمی، بخش خصوصی و جامعه دانشگاهی و همچنین ارائه طرح‌های جدید یا تغییرات برای کاهش خطرپذیری سوانح، سنجیده می‌شود.

زمین لرزه غمبار در «پرت او پرنس»، پایتخت هائیتی، در سال 2010 ، زنگ خطری بود که با زمین لرزه و سونامی  2011 در ژاپن  ادامه یافت. به نظر می‌رسد، انفعال پاسخ مناسبی نباشد.  لذا تلاش می شود که طی چند نوشتار به این موضوع پرداخته شود.

 

 

 

 

چرا شهرها در معرض ریسک هستند؟  

سوانح طبیعی: نگرانی رو به رشد برنامه‌ریزان شهری

رشد سریع شهرها برای بسیاری از انسان‌ها رفاه و فرصت به ارمغان آورده است. این مهم تنها در صورت برنامه‌ریزی مناسب شهری، مدیریت شایسته و همگام شدن با گسترش نیاز به زیرساخت‌ها و خدمات، مقدور می­باشد. در بسیاری از شهرهای با سرعت رشد بالا، آسیب‌پذیری از طریق حکمرانی مناسب، کاهش یافته یا کنترل شده است. برای مثال یکی از این شهرها، کوریتیبا (Curitiba) در برزیل است: شهری که در سال 1950، حدود 150000 نفر سکنه داشته و اکنون دو و نیم میلیون نفر در آن سکونت دارند. این شهر همواره سیاست‌های زیست محیطی خلاقانه­­ای همچون حفاظت در مقابل سیل و ارتقاء کیفیت محیط زندگی را دنبال کرده است. پورتو آلگره (Porto Alegre)، دومین شهر برزیلی، از سال 1950 تاکنون افزایش جمعیت هفت برابری را تجربه کرده است و اکنون 5/3 میلیون سکنه دارد. در این شهر، سازمان‌های مردمی قوی فعالیت دارند که می‌توانند در تصمیم‌گیری‌های مربوط به اولویت‌های سرمایه‌گذاری عمومی تاثیر گذار باشند. این سیاست هوشیارانه مشارکت شهروندان در حکومت محلی مفید فایده بود است به طوریکه مردم پورتو آلگره اکنون در شهری زندگی می‌کنند که شاخص‌های زیست‌محیطی و امید به زندگی در آن با بسیاری از شهرهای اروپای غربی و آمریکای شمالی قابل مقایسه است.

اما داستان موفقیت این شهرها یک استثنا است. تصویر کلی هنوز هشداردهنده است. رشد جمعیت شهرها در کنار رخدادهای بزرگ اقلیمی و رشد جدی فقر که گریبانگیر زندگی بیش از یک میلیارد نفر در زاغه‌ها شده است، استرس­های جدیدی را در پی دارد. انسان‌های بیشتری در مناطق خطرناک همچون تپه‌های ناپایدار، کنار آتش­فشان‌ها یا گسل‌های زلزله، دشت‌های سیلابی و مناطق ساحلی سکنی می‌گزینند. دلیل انتخاب چنین مناطقی از سوی آنها این است که برنامه‌ریزان شهری و حکومت‌های محلی نمی‌توانند برای آنها جایگزین مناسبی فراهم کنند، یا خود آنها نمی‌توانند هزینه مناطق امن‌تر را متقبل شوند، یا اینکه آنها، ترجیح می‌دهند به منابع در آمد خود نزدیک باشند. لذا سوانح طبیعی باید نگرانی اصلی برنامه‌ریزان و مدیران شهری باشد چرا که تاثیر این رخدادها به بهای فقر و جان انسان‌ها هر روز افزایش می‌یابد.

به گزارش «مرکز تحقیقات اپیدمولوژی بلایا» در دهه اول قرن 21، زمین لرزه سبب مرگ 60 درصد افراد کشته شده در سوانح طبیعی بوده است. سوانح اقلیمی همچون سیل، سیلاب­های ناگهانی، توفان‌های استوایی، خشکسالی، آتش‌سوزی و موج گرما امروزه انسان‌های بیشتری را در معرض مخاطره قرار داده است. تغییرات آب و هوایی سرعت بیشتری گرفته است و ذوب یخچال‌های قطبی نتایج مخربی همچون طغیان دریاچه‌های یخی و سیلاب را به همراه دارد. بر اساس داده­های بین­المللی نشان می­دهد که افزایش سطح آب دریا (ناشی از تغییرات آب و هوایی)، چندصد شهرهای مستقر در مناطق ساحلی با ارتفاع پایین و جزیره‌های کوچک کم سطح را در معرض نابودی قرار خواهد داد.

برنامه اسکان ملل متحد برآورد می‌کند که 3351 شهر در مناطق ساحلی با ارتفاع پایین در جهان وجود دارند. 19 شهر از 30 شهر اول این لیست در دلتای رودخانه‌ها هستند. ده شهر اول این لیست که از لحاظ جمعیت در معرض سیل­ هستند عبارت‌اند از: بمبئی، گوانگژو، شانگهای، میامی، شهر هوچی مین، کلکته، نیویورک، اوزاکا-کوبه، اسکندریه و نیواورلئان.

عوامل بروز ریسک در مناطق شهری:

  1. 1.        رشد جمعیت شهرها و افزایش تراکم

امروزه بیش از سه میلیارد نفر یعنی نصف جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می‌کنند. بیش از هر زمان دیگری در تاریخ، مردم به امید یافتن فرصتهای بهتر یا فرار از فقر مناطق روستایی، تخریب محیط زیست، مخاصمات مسلحانه، سیل و خشکسالی در ابعادی وسیع به شهرها نقل مکان می‌کنند. رشد طبیعی جمعیت نیز در رشد جمعیت و تراکم شهری سهیم است. در مناطقی که کیفیت مسکن، زیرساخت‌ها و خدمات پایین است، تراکم بالای جمعیت یکی از عوامل مهم خطرآفرین است؛ حال آنکه ضرورتا نباید چنین باشد. بسیاری از مناطق متراکم شهری جهان در اروپا، ژاپن و آمریکای شمالی ایمن هستند و از شهروندان خود در مقابل طوفان‌ها و زمین لرزه‌ها محافظت می‌کنند. اما این موضوع در خصوص تعداد در حال افزایش سکونتگاه‌های غیررسمی صادق نیست. انتظار می‌رود که تا نیمه قرن 21 ، جمعیت شهری کشورهای در حال توسعه، دو برابر شود یعنی از 2.3 میلیارد در سال 2005 به 5.3 میلیارد نفر در سال 2050 افزایش یابد. حدودا سه چهارم جعیت شهری و اکثر شهرهای بزرگ جهان در کشورهایی با در آمد پایین و متوسط واقع هستند: یعنی افزایش هفت برابری از دهه 1950 تا کنون.

  1. 2.       مدیریت ضعیف شهری

چگونگی خدمت‌رسانی و مدیریت این جمعیت‌های شهری بزرگ و در حال رشد تاثیرات مهمی بر توسعه و کاستن از خطر بلایا دارد. در کشورهای با در آمد بالا، مجموعه جامعی از زیرساخت‌ها و نهادها به کاستن ریسک سوانح  و تبعات بلایا کمک می‌کند. در این جوامع، شهروندان، مواردی همچون: وجود نهادها، زیرساخت‌ها، خدمات و مقرراتی که از آنها در مقابل بلایایی از قبیل تغییرات اقلیم، سیل، آتش‌سوزی و حوادث مرتبط با فناوری‌ها نو حفاظت می‌کند را مسلم فرض می‌کنند. این نهادها حتی نیازهای روزانه را نیز تامین می‌کنند: خدمات بهداشتی با خدمات اورژانس تجمیع شده است و سیستم زهکش شهری که نیازهای روزانه را پاسخ می­دهد می‌تواند در زمان طوفان نیز موثر واقع شود. اما تنها تعداد اندکی از مراکز شهری در کشورهای با درآمد پایین و متوسط، نهادها، زیرساخت‌ها، خدمات و مقررات مشابهی در اختیار دارند. در مورد مدیریت ضعیف شهری، مقامات محلی نمی‌توانند در ساخت مسکن، زیرساخت­ها، تامین خدمات یا مکانهای ایمن برای ساخت و ساز فعالیت نمایند. آن دسته از حکومت‌های محلی ضعیف (با بودجه کم و کمبود ظرفیت و توانایی سرمایه‌گذاری) که در برنامه‌ریزی مشارکتی مکانی و استراتژیک شهری به نمایندگی از شهروندان فقیر سکونتگاه‌های غیررسمی خود اقدام نمی‌کنند؛ چالش ایمنی را درک نمی‌کنند و آسیب‌پذیری قسمت عظیمی از جمعیت شهری خود را افزایش خواهند داد. در شهرهایی همچون بمبئی و بنگلور قسمت اعظم جمعیت بدون ابتدایی‌ترین خدمات در زاغه‌ها یا سکونتگاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند. اما این شهرها قطعا بودجه کافی برای حل چنین مسائلی را دارا هستند، چرا که حکومت مرکزی هند برای حمایت از شهرداران بودجه‌های کلانی را در نظر گرفته است.

  1. 3.       توسعه بدون برنامه شهرها.

چالش‌های ناشی از رشد سریع بسیاری از شهرها و افول شهرهای دیگر، توسعه نواحی غیررسمی و نقش شهرها در به وجود آمدن و کاهش اثرات تغییرات آب و هوایی همگی نیازمند سیستم‌های برنامه‌ریزی شهری قوی است. جمعیت بسیاری از شهرهای آمریکای لاتین، آفریقا و آسیا در 30 سال گذشته دوبرابر شده است. برنامه اسکان ملل متحد پیش بینی می‌نماید که تا سال 2015، 12 شهر از 15 شهر بزرگ جهان در کشورهای در حال توسعه خواهند بود. قسمت اعظم گسترش شهرها خارج از چارچوب قانونی و رسمی اصول ساخت و ساز، مقررات استفاده از زمین و خرید و فروش زمین روی می‌دهد. در این راستا اسناد برنامه‌ریزی شهری کنونی بسیار غیرواقعی هستند. لذا لازم است که شهرسازی پایدار گامهایی جامع برای مدیریت ریسک و برنامه­ شرایط اضطراری و اعمال مقررات برنامه‌ریزی شهری و اصول ساخت و ساز بر اساس استانداردهای واقعی که فقرا را نیز در بربگیرد،  بردارد.

 

4. کمبود زمین برای شهروندان با در آمد پایین

بخش اعظم فقرایی که در شهرها زندگی می کنند، بیشتر در معرض سوانح و فجایع طبیعی هستند چراکه در سکونتگاه‌های غیررسمی بناشده بر مناطق غیر ایمن که خدمات اولیه در آنها وجود ندارد زندگی می‌کنند. در حال حاضر، از هر چهار خانواده جهان سومی، یکی در فقر زندگی می‌کند که 40 درصد آنها نیز در آفریقا هستند. در کشورهای در حال توسعه، 25 تا 50 درصد مردم در سکونتگاه‌های غیررسمی یا زاغه‌های اطراف مراکز شهری زندگی می‌کنند، رقمی که سالانه 25 میلیون نفر به آنها افزوده می­شود.

 

5. ساخت و سازهای نامناسب  

 ساخت و سازهای نامناسب، جان میلیون‌ها انسان را در معرض خطر قرار می‌دهد. در اثر تخریب ساختمان‌ها پس از زمین لرزه، رانش زمین، طوفان‌های سهمگین، سیل و سونامی؛ بسیاری جان خود را از دست می‌دهند یا به شدت مجروح می‌شوند. آمارها نشان می‌دهد که حدود 80 درصد افرادی که از بین رفته­اند، به دلیل تخریب ساختمان‌هایی است که در زمان زلزله تخریب می‌شوند. در بسیاری از کشورها، اصول و مقررات ساخت و ساز، حداقل استانداردهای ایمنی در مقابل زلزله، آتش سوزی و مقاومت در مقابل سوانح طبیعی را تعیین می‌کنند. روند ساخت و ساز و اعمال مقررات مرتبط با آن از اهمیت بالایی برخوردار است که غالبا حلقه مفقوده ایمن سازی به شمار می‌رود. فرار از هزینه‌ها، نبود انگیزه یا وجود انگیزه‌های اشتباه و همچنین فساد مسئولان، مهمترین دلایل ریزش ساختمان‌های به ظاهر زیبا است. در کشورهای در حال توسعه، سکونتگاه‌های غیررسمی و سازه‌های غیرقانونی و غیر مهندسی سرپناه قسمت اعظم شهرنشینان هستند. افرادی که حق مالکیت ندارند یا مالکیت آنها قطعی نیست حتی اگر پول هم داشته باشند، در سازه‌های ایمن و بهسازی شده سرمایه‌گذاری نخواهند کرد.

بهسازی زیرساخت‌های کلیدی و بناهای عمومی شرط حداقلی شهرسازی و ایمن‌سازی پایدار است. مدارس و بیمارستان‌های ایمن، سرپناه و خدمات ضروری در زمان اضطرار فراهم خواهند کرد. همچنین راه اندازی سیستم زهکشی شهری، سبب کاهش هزینه های ناشی از سیل و رانش زمین خواهد شد.

 

 6. تمرکز دارایی‌های

بیشترین رشد اقتصادی در مناطق ساحلی و در نزدیکی رودخانه‌های قابل کشتیرانی بزرگ بوده است که در معرض سیل، افزایش سطح آب دریا و رخدادهای اقلیمی بی‌سابقه هستند. این خطرات می‌توانند به دلیل تغییرات آب و هوایی به دفعات و شدت بیشتری روی دهند. در این راستا دارایی‌های اقتصادی در شهرهای بزرگ جمع شده است؛ لذا فجایع طبیعی در شهرها می‌تواند آثار مخربی بر اقتصاد محلی و ملی داشته باشد و موجب مرگ انسان‌ها و صدمات شدید را نیز فراهم آورد. برای نمونه در اثر زمین لرزه عظیم هانشین آواجی در سال 1995، بندر و قسمت اعظم شهر کوبه در ژاپن نابود شد. شهر کوبه کاملا احیا شده  است اما این کشور از آن زمان تاکنون مجموعه جامع و جدیدی از سیاست‌ها و اقدامات مقابله با ریسک سوانح طبیعی را عملی کرده است.

 

 7. زوال اکوسیستم‌ها

اکوسیستم‌ها منافع و خدمات قابل توجهی برای شهرها و حکومت‌های محلی دارند. با این حال در نتیجه توسعه شهری و رشد اقتصادی بدون برنامه، بسیاری از اکوسیستم‌ها کاملا تغییر کرده و مورد بهره برداری قرار گرفته‌اند که به عدم تعادل منجر شده است. پیشروی غیرقانونی در آبراه‌ها و نبود سیستم فاضلاب مناسب، بسیاری از مناطق شهری را در معرض سیلاب قرار داده است. جنگل زدایی به فرسایش دامنه کوه‌ها منجر شده و افراد را در معرض رانش زمین قرار داده است وممکن است تنها با یک باران سنگین سبب رانش شود و استفاده بی رویه از سیمان، ظرفیت خاک در جذب سیلاب‌ها را تغییر داده است. 60 درصد خدمات اکوسیستم‌ها در حال زوال است، این در حالی است که استفاده از آنها با رقمی بیش از 80 درصد در حال رشد است. کمتر از نصف شهرهای جهان برنامه‌های محیط زیست شهری دارند.

واقعیات و حقایق

1.       پیش بینی خسارات ناشی از زمین لرزه در کلان‌شهرها

استانبول: پیش بینی می‌شود که یک زمین لرزه بزرگ در استانبول 40 هزار نفر را خواهد کشت، 200 هزار نفر را مجروح و 400 هزار خانواده را بیخانمان خواهد کرد. حدود 40 هزار بنا غیرقابل سکونت یا تخریب خواهند شد. 300 هزار بنای دیگر نیز بطور متوسط و یا یه شدت آسیب خواهند دید. تنها ضرر مالی مستقیم تخریب ساختمان‌ها، 11 میلیارد دلار آمریکا خواهد بود.

تهران: گسل‌های شمال تهران و مشا که در شمال تهران بزرگ جای دارند و گسل ری در جنوب تهران می‌توانند زمین‌لرزه‌هایی به بزرگی 7.2 و 6.7 ریشتر ایجاد کنند. طبق سناریوهای زلزله (برای سال‌های 1999-2000 تهران) که توسط آژانس همکاری‌های بین المللی ژاپن و مرکز مطالعات زلزله و زیست محیطی تهران تهیه شده، اگر یکی از دو گسل مذکور فعال شود، به دلیل آسیب‌پذیری سازه‌های کنونی، 120 هزار تا 380 هزار نفر جان خود را از دست خواهند داد.

بمبئی: مطالعات متعدد نشان می‌دهد که یکی از آسیب­پذیرترین عناصر بمبئی ساختمان‌های آن است که به افزایش خطر شهروندان آن کمک می‌کند. منطقه بمبئی کاملا یک منطقه شهری است و در ساخت ساختمان‌های آن تنوع گسترده‌ای از فناوری‌های مختلف وجود دارد. اگر در اوایل صبح یک زمین لرزه به شدت هفت (در مقیاس مرکالی) در شهر بمبئی روی دهد، می‌تواند جان 34 هزار انسان را بگیرد. همچنین خطر سیل در این شهر بسیار بالا می­باشد.

شهر کاتماندو: هجوم بیشمار مهاجران مقامات محلی را در تامین مسکن و خدمات اولیه برای آنان تحت فشار قرار داده است. قسمت قدیمی شهر به دلیل موارد ذیل آسیب‌پذیرتر است:

  • شرایط بد زندگی در محلات متراکم،
  • ظرفیت پایین ساختمان‌ها برای تحمل اثر زمین لرزه،
  • کوچه‌های باریک که دسترسی به آنها را در موارد اضطراری دشوار می‌سازد،
  • سیستم آبرسانی ضعیف همراه با تاسیسات برقی حساس که می‌تواند به سرعت طعمه آتش شود.

 

 2.      مناطق شهری کوچک

بسیاری از مردم در آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین در ده‌ها هزار منطقه شهری کوچک و صدها هزار روستای بزرگ با چندهزار سکنه که همچون مراکز شهری کوچک تلقی می‌شوند زندگی می‌کنند. اینکه تا چه میزان ساکنین این مناطق در معرض سوانح هستند باید بررسی شود. در کشورهای با در آمد پایین و در آمد متوسط افراد بیشتری در مراکز شهری کوچک زندگی می‌کنند تا کلان شهرها.

به عنوان نمونه باید این مورد را مثال زد که : بزرگترین بساز بفروش‌های ترکیه به صراحت پذیرفته‌اند که در دوره رونق ساخت وسازهای شهری از مصالح ارزان و روش‌های نادرست استفاده کرده‌اند. در مصاحبه‌ای که در سال 2009 در مجله ترک زبان «رفرانس» چاپ شده، یکی از میلیاردرهای ترکیه توضیح داده که چگونه در دهه 1970، از ماسه‌های نمکی دریا و قراضه آهن به کرات در ساختمان‌هایی که از بتن مسلح ساخته شده اند، استفاده می‌شده است. او می‌گوید: «در آن زمان، این مواد بهترین مواد بودند، نه تنها ما بلکه تمامی شرکت‌ها چنین می‌کردند. اگر زلزله‌ای در استانبول اتفاق بیافتد، حتی ارتش نیز توان مقابله را نخواهد داشت».

موارد بسیاری از این دست را می توان مثال زد. در نهایت در زمینه آسیب­پذیری شهرهای کوچک نیز کامهای فراوانی را باید برداشت. 

 


 

جهت ارجاع دانشگاهی: 

حسین ظفری، "آماده شدن شهرها در مقابل سوانح طبیعی"، وب سایت شخصی حسین ظفری، 7 دیماه 1394 .

 

پی نوشت: این مقاله برگرفته از طرح تولید محتوی علمی سایت سازمان مدیریت بحران کشور" می باشد که مجری آن حسین ظفری بوده است.

1394/10/07